Qui dispose d’une ressource naturelle limitée se doit d’en contrôler l’exploitation. Cette banalité trouve son application en Suisse : en plus d’être exigu, notre territoire est constitué en grandes partie de surfaces inutilisables. Fort de ce constat, la Confédération a légiféré en 1979 sur l’aménagement du territoire et a mis en place un système de planification complexe et intelligent. Ancrée dans la Constitution, l’idée que le territoire doit se diviser entre zones à bâtir et zones non bâties montre la prise de conscience des enjeux liés à l’environnement et à l’organisation de notre pays.
Avec la LAT, toute décision d’aménagement du territoire est désormais encadrée par une législation fédérale. L’armada législatif  environnemental assure une certaine cohérence malgré les compétences cantonales.
La législation fédérale sur l’environnement et l’aménagement du territoire fait appel à une grande quantité de concepts juridiques indéterminés, tels que la beauté du paysage, des sites naturels ou la protection de la faune et de la flore. Il paraît que pour éviter un recours, un projet « n’a qu’à respecter la loi ». Avec l’insécurité juridique qui découle de ces concepts indéterminés, est bien malin l’entrepreneur qui peut affirmer que son projet sera validé devant les tribunaux en cas de recours. La marge d’interprétation est si large qu’il devient presque hasardeux de déposer des projets.
Cette marge d’interprétation s’adresse prioritairement aux autorités : malgré la cohérence recherchée, celle-ci doivent bénéficier d’une grande marge de manœuvre. Il serait faux de confier l’entière responsabilité de l’interprétation légale aux tribunaux. Non pas par mépris de la justice, mais pour le caractère éminemment politique de l’aménagement du territoire.  Le choix entre construire et ne pas construire est avant tout un choix de société, une décision qui façonnera l’avenir d’une région. La décision doit être dictée par la volonté politique, la loi fixant quelques directives générales.
De telles décisions doivent naturellement faire l’objet d’un contrôle. On ne pourrait que difficilement accepter qu’une commune viole ouvertement le droit fédéral pour des motifs uniquement pécuniaires, mettant en danger l’équilibre régional. Se pose la question de la nature de ce contrôle et de ses voies d’accès.
De mon point de vue, l’interprétation de la loi par les autorités doit être vérifiée sous l’angle de l’arbitraire. Quand un organisme politique prend une décision qui peut être perçue d’une manière ou d’une autre comme conforme à la législation sur l’environnement, il n’existe aucun motif valable pour que la jurisprudence impose une interprétation plus restrictive. Laisser une interprétation d’opportunité à un tribunal retire à l’aménagement du territoire son caractère essentiellement politique.
Depuis 1966, on confie aux associations de protection de l’environnement la lourde tâche de s’assurer du respect de la législation fédérale en leur permettant de jouer le rôle des procureurs de la nature. Il me semble assez contestable de confier une tâche absolument publique à un organisme absolument privé.
Les longues et douloureuses négociations entre entrepreneurs et écologistes aboutissent très souvent à des projets issus de compromis discutables. Les autorités publiques n’ont alors en général d’autre choix que de valider ces projets, contre lesquels il n’existe ensuite plus de contrôle. Actuellement, l’association est juge et partie, puisqu’elle participe à la mise en place du projet et peut décider ou non de recourir. L’argument selon lequel l’organe public reste le seul juge en fin de partie est fallacieux : peu de collectivité s’offrent le luxe de remette en question un projet durement négocié entre deux partenaires privés qu’à priori tout oppose. L’Etat se voit alors relégué au statut de chambre d’enregistrement des décisions privées en matière d’aménagement du territoire. Vous ne me croyez pas ? Si Amgen avait trouvé un accord avec la Fondation pour la protection du paysage aboutissant à la création d’un parc naturel en contrepartie de l’implantation d’une usine à Galmiz, pensez-vous que le canton de Fribourg aurait refusé cet accord ? Il me paraît pourtant censé que le canton de Fribourg ait le droit de décider souverainement de consacrer une partie de son territoire à l’industrie sans avoir pour autant à faire de cadeau aux associations écologistes, l’inverse étant aussi valable.
Une conséquence gravissime de cet état de fait est le transfert des responsabilités de la collectivité publique aux partenaires privés. L’organisation du territoire doit rester la chasse gardée des organes politiques. La laisser tomber dans l’escarcelle des associations et autres entreprises prive le citoyen du pouvoir de décision sur son environnement naturel.
J’ai participé à la mise en place de l’initiative radicale pour la limitation du droit de recours des associations. Cette initiative vise à empêcher les recours contre les décisions parlementaires ou populaires. Notre volonté est claire : que les choix en matière d’aménagement du territoire et de construction redeviennent des choix de sociétés, et pas seulement des décision juridiques et légalistes. A aucun moment nous ne remettons en cause la nécessité de protéger l’environnement, mais seulement l’importance de redonner à l’Etat le pouvoir d’agir en la matière. Les décisions parlementaires peuvent faire l’objet d’un référendum. La votation populaire offre à tous les mêmes chances grâce au débat public.
Un contrôle judicaire doit certes être maintenu et l’intérêt public défendu par un organe public. Il ne me semble pas normal que quelques associations à la représentativité contestable soient érigées en zorros de l’environnement. On pourrait alors imaginer confier le droit de recours aux services étatiques en matière de protection de l’environnement, aux communes, peut-être aux bourgeoisies là où elles existent encore, ou même, pourquoi pas, à un procureur de la nature élu par le peuple ou par un parlement. C’est là une pierre d’achoppement : les associations se considèrent comme les avocats de la nature. A mon avis, elles remplissent plutôt le rôle de procureur. Or, ce rôle est celui de l’Etat.
Publié dans Le Temps, le 30 novembre 2007, pour le Groupe de Riencourt